鄧志雄:國有資產市場化運作中的若干機制設計
來源:中國經濟報告 時間:2024-06-25 17:52 【打印】
國有資產市場化運作中的若干機制設計
(作者:國務院國資委產權局原局長 鄧志雄)
從國資委3號令——《企業(yè)國有產權轉讓管理暫行辦法》到國資委32號令——《企業(yè)國有資產交易監(jiān)督管理辦法》,我國逐步建立完善了企業(yè)國有資產的進場交易制度,并推進產權市場與股票市場一起構成獨具特色的中國式復合資本市場,分別為改制上市企業(yè)和非上市企業(yè)的改革發(fā)展服務,全方位實現(xiàn)國有資產按市場機制運作,取得了防范交易腐敗和實現(xiàn)保值增值的良好成效,用實踐證明了社會主義市場經濟制度的可行性和先進性。
一、市場決定機制
按憲法規(guī)定,國有企業(yè)是全民所有制企業(yè)。企業(yè)國有產權是全國人民的共同財產。企業(yè)國有產權轉讓行為應讓全國人民能知情、可參與,其轉讓價格應由市場來決定。因此,需要建立專業(yè)的產權交易市場,實行統(tǒng)一的進場交易制度,在產權市場信息網絡和指定的省級報刊長時間公開披露交易信息,在產權交易市場平臺上組織好意向購買方之間的公開公平公正競爭交易,由市場發(fā)現(xiàn)買主、發(fā)現(xiàn)價格。認定市場競爭形成的價格就是合理的轉讓價格,否定任何人任何機構單方定價的合理性。進場公開競價交易即為依法合規(guī)交易,場外私下交易則為違規(guī)操作(國資主體之間的內部交易除外)。
二、政府作用機制
在肯定市場決定作用的同時,注重更好發(fā)揮政府作用。從事企業(yè)國有產權交易的機構應得到省級人民政府的批準,從事中央企業(yè)國有產權轉讓的機構,還應得到國務院國資委的選擇確認。擬轉讓的企業(yè)國有產權在經過清產核資、資產評估和轉讓方案內部審議等程序后,要送所在地政府相關機構處置好土地、債務、稅務、養(yǎng)老保障等事項。在進場掛牌中,國資監(jiān)管機構和產權交易平臺要審查有無不當?shù)囊庀蚴茏屓速Y質設置,確保市場競爭機制有效發(fā)揮作用。掛牌和交易競價過程中,國資監(jiān)管機構要全程網上監(jiān)督。交易達成之后,交易平臺要組織買賣雙方及時簽訂交易合同,監(jiān)督支付交易價款;國資監(jiān)管機構要及時辦理產權變更手續(xù),工商管理部門要及時辦理工商管理關系變更手續(xù)。
三、預防腐敗機制
企業(yè)國有產權轉讓,是腐敗發(fā)生的重點領域之一。國企改革中曾出現(xiàn)通過暗箱操作侵吞國有資產權益的腐敗現(xiàn)象。黨的十六大明確要求,要深化國企改革中的反腐倡廉工作。因此,及時建立進場交易制度,預防國有產權交易領域的反腐敗工作,防止國有資產流失,就成為了當時新成立的國資委緊急而重要的工作事項。
顯然,直接面對產權利益的爭奪,不能只指望交易相關方不敢腐、不愿腐。交易中反腐機制設計的重心應該擺在努力實現(xiàn)交易之中不能腐之上。陽光是最好的防腐劑。依此原理,3號令緊緊抓住如下幾條強有力的預防腐敗措施:一是統(tǒng)一強制實行進場交易;二是要求公開披露交易信息20個工作日;三是在競價中大力推行背對背網絡競價;四是對交易全程實行細分化、信息化、全留痕操作;五是實行多部門(國資委、財政部、發(fā)改委、監(jiān)察部、證監(jiān)會、工商總局)對產權市場的聯(lián)合監(jiān)管。這一套建立在互聯(lián)網技術基礎上的制止腐敗措施,極大提高了腐敗者的交易成本,強化了監(jiān)督管理能效,形成了有效的不能腐機制。
四、網絡競價機制
3號令施行前,市場上國有產權轉讓的競價機制,多采用拍賣和招投標。雖也有法律規(guī)范,但現(xiàn)實情況表明,國有資產的拍賣和招投標過程問題仍然較多。究其根本原因,在于傳統(tǒng)的拍賣交易中相關方會一起見面互動,從而使競爭過程可能遭到強力威脅、打壓、破壞,造成市場競爭機制難以廣泛深入展開。進入互聯(lián)網時代,信息傳遞能力極大提高,信息傳遞成本大幅下降,一個競價交易平臺可以同時與全球眾多意向受讓人遠距離即時互動,且參與競價的人不知道自己在與誰競價,無法對他人施加不當影響,轉讓方因此能更好地實現(xiàn)保值增值。由于網絡競價很好地增強了市場動員能力和深度競價能力,企業(yè)國有產權轉讓過程從過去的以評估值為天花板向下降價打折,轉變?yōu)橐栽u估值為地板向上競價增值,企業(yè)國有產權轉讓過程的年度平均增值率由負轉正,達到兩位數(shù)的正值,充分證明了網絡競價機制的有效性。
五、兩個發(fā)現(xiàn)機制
兩個發(fā)現(xiàn):一是“發(fā)現(xiàn)交易對價”,二是“發(fā)現(xiàn)交易對家”。企業(yè)國有產權轉讓,在報價機制上實行單調增機制,在成交認定上實行價高者得機制,要先發(fā)現(xiàn)交易對價,再對應發(fā)現(xiàn)交易對家。交易對家要先報名應價并經資質審查成為意向受讓人,交易對價則要經過市場競價才能發(fā)現(xiàn)交易價格。報名應價,表示意向受讓人認可愿以掛牌價格與其自報價格孰高參與交易。通過資質審查表明意向受讓人滿足交易資質條件并已繳納交易定金。對交易中采用何種競價方式,賣方需事先選定并披露信息,不能視報名情況再臨時調整競價方式。在有且只有一個意向受讓人報價時,交易價格以其報價與掛牌價孰高決定。出現(xiàn)兩個及以上意向受讓人時,交易價格由多方競價中的最高報價決定。當掛牌期滿仍無人應價時,可以摘牌,可以續(xù)牌,也可以降價再掛。降價可以每次降低10%,也可以由轉讓批準方重新確定再掛牌價格。
六、交易機構協(xié)調運作機制
國務院國資委具有雙重角色使命,一是作為中央企業(yè)的出資人代表,二是負責全國國資監(jiān)管工作的特設機構。表現(xiàn)在產權轉讓管理上,國務院國資委既要推動中央企業(yè)進場交易,又要指導地方做好進場交易制度建設并督促落實。為此,面對全國各地都建有自己的產權交易機構的實際,國務院國資委設計采取了從地方產權交易機構中選擇確認為央企服務的產權交易機構+組建國有資產交易機構協(xié)會的機制,而沒有走國資委自建交易市場或組織央企共建產權交易市場的路子。實踐證明,這樣的機制設計非常必要。一是有利于統(tǒng)一規(guī)范全國國資進場交易制度和操作方式。二是有利于各地產權交易機構在相互競爭中創(chuàng)新發(fā)展,促進我國產權市場整體健康發(fā)展。三是有利于中央企業(yè)有選擇地獲取地方交易機構的優(yōu)良服務,更好實現(xiàn)保值增值。四是規(guī)避形成一家獨大的交易機構可能的壟斷行為,有效減少腐敗。五是從根子上避免央地爭利,促進中國式復合資本市場健康發(fā)展,更好解決非上市企業(yè)融資難融資貴問題,促進社會共同富裕。
在具體工作中,國資委堅持以“規(guī)范”+“創(chuàng)新”雙輪驅動,推動交易機構“在規(guī)范的基礎上創(chuàng)新,在創(chuàng)新的過程中規(guī)范”,有效促進了進場交易制度落地和產權市場規(guī)范運作,有效實現(xiàn)了“賣方公開規(guī)范的賣、買方公平合法的買、相關機構公正高效的辦”,大大提高了國有產權的市場化流轉效率,減少了涉產權交易的各種違紀違法行為。
七、防止國有資產流失機制
在產權交易中防止國有資產流失、實現(xiàn)保值增值,需要一系列制度安排。上述六個機制都與防止流失、保值增值密切相關。除此之外,還有以下重要事項需要抓好:一是摸清家底,做好產權登記,劃分產權類別,明確權責邊界和資本運作需求。二是定戰(zhàn)略、作決策,用產權市場為主營業(yè)務增資擴股,強化主責主業(yè)投入;明確低效無效資產退出計劃,用產權市場及時變現(xiàn)低效無效資產。三是做好資產評估或估值,為進場掛牌找到合理的報價基礎,“掛牌價不得低于評估值”。四是“交易報價實行單調增”機制,一律價高者得。五是強化競價過程管理。大力推動交易機構之間的競爭,鼓勵交易所會員之間的競爭,盡力實現(xiàn)意向受讓人多方競爭,原則上選用網絡競價交易方式。六是加強交易結算管理。參與交易報名須先交定金,成為交易對家應及時按約付費。七是以規(guī)范和創(chuàng)新為標準加強交易機構考核,既看其交易總量,更看其交易質量。交易質量指標主要考核三率:進場率、競價率、增值率。其中,進場率考查是否“應進必進、能進則進”,競價率考查進場項目有多少引發(fā)了交易競價,增值率考查相對于掛牌價實現(xiàn)了多大增值。
總體上看,上述機制設計已成為國資監(jiān)管和產權市場運行的業(yè)界共識,有效實現(xiàn)了國有資產的市場化流轉,促進了公有產權與市場經濟的結合,有力鞏固了社會主義市場經濟體制。展望未來,以創(chuàng)新數(shù)字網絡應用為必要條件,以堅持國資進場交易為充分條件,我國的高質量國企改革發(fā)展與高水平產權市場建設勢將比翼齊飛,取得更大成就。